Manche Jahre werden in Geschichtsbüchern kaum erwähnt, andere bekommen ein eigenes Kapitel. Das letzte Jahr fühlt sich sicherlich wie das letztere an, und es besteht kein Zweifel, dass die COVID-19-Pandemie lange in Erinnerung bleiben wird. Aber was ein Jahr wirklich bemerkenswert macht, ist nicht, wie es sich entfaltet, sondern wie es die Welt verändert – Regierungen und Gesellschaften. Ein anormales Jahr, nach dem die Welt wieder zur Tagesordnung übergeht, bedeutet historisch gesehen weniger als ein Infektionsjahr, das eine große Transformation bewirkt und den Beginn einer neuen menschlichen Epoche markiert. Welches wird 2020 sein?
Es gibt gute Gründe für die Annahme, dass sich die Welt unwiderruflich verändert hat. Insbesondere die Ereignisse des letzten Jahres dürften eine grundlegende Umgestaltung und Neugewichtung des Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft ausgelöst haben, vor allem in den westlichen liberalen Demokratien.
Seit dem Ende des Kalten Krieges sind die Sozial- und Wirtschaftsmodelle der westlichen Demokratien zunehmend aus dem Gleichgewicht geraten. Freie Märkte, die einst als mächtiges Mittel zur Stärkung liberaler Demokratien angesehen wurden – durch die Schaffung einer Rechte einfordernden Mittelschicht – sind nun ein Selbstzweck – ein Ideal, das um jeden Preis aufrechterhalten werden muss.
Und die Kosten waren hoch. Wie es die orthodoxe Marktwirtschaft verlangte, brachte die Globalisierung eine Lockerung der Kapitalverkehrskontrollen, offenere Grenzen, weitreichende Privatisierungen und Deregulierung. Die Regierungsführung entwickelte sich zu einem begrenzten, technischen Unterfangen, und immer einflussreichere private Sektoren übernahmen öffentliche Aufgaben.
Unternehmen wurden so zu einigen der mächtigsten globalen Akteure, und die Regierungen hatten zunehmend Mühe, sie zu besteuern und zu regulieren. In einigen wichtigen Bereichen – von der Verbreitung von Fehlinformationen in den sozialen Medien bis zur ökologischen Nachhaltigkeit – wurden die Unternehmen im Wesentlichen der Selbstregulierung überlassen.
Es gab einen Impuls, die Aufsicht zurückzuerobern, doch dieser kam nicht vom Staat, sondern von anderen Akteuren. Ein Beispiel dafür ist die Forderung nach einer „Umwelt-, Sozial- und Governance“(ESG) – Buchhaltung und Berichterstattung von Unternehmen. Der öffentliche Druck und das wachsende Interesse der Investoren haben dazu geführt, dass die Unternehmen ihre ESG-Bilanz anpreisen wollen.
Die Nachwirkungen der globalen Finanzkrise von 2008 – als die Regierungen größtenteils nur halbe Maßnahmen ergriffen, um die Finanzsysteme zu stützen und eine weitere Katastrophe zu verhindern – haben die Vorstellung erschüttert, dass die liberale Demokratie ein automatischer Garant für Stabilität und Wohlstand ist. In der Zwischenzeit hat China sein eigenes konkurrierendes Modell mit einem mit dem Markt verflochtenen Zentralstaat vorangetrieben und damit die Bühne für den heutigen globalen Kampf der Ideen bereitet.
Aus dem durch die Finanzkrise ausgelösten Debakel erwuchs eine Welle des Populismus und Nativismus, die einen Großteil des Westens erfasste. Da die Ungleichheit weiter zunahm und kaum Anstrengungen unternommen wurden, das Verhältnis zwischen Bürger und Staat zu verbessern, schwand das Vertrauen in die Institutionen, und Forderungen nach radikalem Wandel – nach reaktionärem, staatsfeindlichem Wandel – fanden Anklang.
Während der COVID-19-Pandemie erlebte der Staat jedoch ein Comeback. Als die Wirtschaft zum Stillstand kam, investierten die Regierungen riesige Mengen öffentlicher Gelder, um die Privatwirtschaft zu stützen und Entlassungen zu begrenzen. In Europa wurden die Maßnahmen auf Länderebene durch den beispiellosen 750-Milliarden-Euro-Fonds zur Pandemiebekämpfung, Next Generation EU, gestützt.
Unterbrechungen in der Versorgungskette haben die Erwartung geweckt, dass die Staaten mehr tun sollten, um die Versorgung mit strategisch wichtigen Gütern sicherzustellen. So sind die Rufe nach einer Verlagerung der Produktion ins Ausland nicht nur lauter geworden, sie implizieren nun auch die Wiedererlangung der souveränen Kontrolle über strategische Güter.
In ähnlicher Weise haben die Regierungen zum ersten Mal seit einer Generation ihren Regulierungsimpuls wiederbelebt, insbesondere im Hinblick auf die zunehmend wettbewerbsverzerrenden Big-Tech-Giganten. Die Europäische Kommission hat bahnbrechende Regelungen – den Digital Service Act und den Digital Market Act – vorgestellt, um die Macht dieser Firmen zu beschneiden, und sie hat Pläne für weitere wettbewerbsorientierte Maßnahmen angekündigt. In den Vereinigten Staaten haben die Federal Trade Commission (FTC) und die Regierungen der Bundesstaaten Kartellklagen gegen Alphabet, die Muttergesellschaft von Google, und Facebook eingereicht, weil sie ihre Marktmacht nutzen, um Konkurrenten abzuwehren. Die Rufe nach einer Zerschlagung dieser Megakonzerne werden immer lauter.
Die Pandemie hat gezeigt, dass man sich nicht auf die „unsichtbare Hand“ des Marktes verlassen kann, um öffentliche Güter zu liefern, geschweige denn das öffentliche Interesse zu verteidigen.
Im Grunde genommen sind Gesundheits- und Sicherheitsmaßnahmen eine Erinnerung an die Präsenz des Staates – einige haben diese Einmischung begrüßt, andere haben sich dagegen gesträubt; aber alle sind sich der Rolle der Regierung bewusst. Sensibilitäten ändern sich, und dies könnte eine Grundlage für breitere Verschiebungen im liberal-demokratischen Modell sein.
Eine weit verbreitete Impfung könnte die Pandemie beenden, und Menschen, Unternehmen und Regierungen könnten zum Status quo vor der Pandemie zurückkehren. Die Unzufriedenheit wird weiter schwelen und die Regierungen werden sich weiter hindurchmogeln. O nein!
Dafür kommen die Impfstoffe gegen das Coronavirus zu langsam, und die Kosten des Wartens sind enorm. Die aktuellen Produktions- und Beschaffungspläne bedeuten, dass es bis zu zwei Jahre dauern wird, bis die Welt genügend Dosen für alle Menschen hat. Das mag für die Hersteller optimal sein, für die Gesellschaft ist es das aber nicht.
Es muss einen Plan B geben.
Die Welt braucht 10 Milliarden Dosen der BioNTech / Pfizer oder der Moderna Impfstoffe, die über 94% wirksam sind, um 5 Milliarden Menschen zwei Spritzen zu geben, genug um die Krankheit global einzudämmen. Aber ihre angestrebte Jahresproduktion im Jahr 2021 liegt bei etwa 2 Milliarden Einheiten zusammen. Die chinesischen, russischen und indischen Impfstoffe sind schwer zu beurteilen, da Zweifel an ihrer Wirksamkeit und Sicherheit bestehen.
Die Hoffnungen der meisten Länder ruhen daher auf dem Impfstoff von Oxford / AstraZeneca, der zudem relativ billig und einfach zu verteilen ist. Dieses Joint Venture plant, die Produktion bis 2021 auf 3 Milliarden Impfstoffe zu erhöhen. Bislang wurden aber nur etwa 4 Millionen produziert (Stand: letzter Monat). Darüber hinaus haben die beiden Spritzen des Impfstoffs eine durchschnittliche Wirksamkeit von 70%, während Probleme mit dem Versuchsplan die Zulassung in den USA und der EU verzögern könnten.
Selbst wenn die Produktion von AstraZeneca in vollem Umfang anläuft und andere Impfstoffe von Firmen wie Johnson & Johnson oder Novavax abgelehnt und produziert werden, wird die Welt für lange Zeit nicht genügend Dosen haben. Doch jeder Monat in der Warteschleife kostet die Wirtschaft Milliarden von Dollar. Außerdem erhöht sich dadurch das Risiko, dass ansteckende Stämme auftauchen, wie bei der britischen und südafrikanischen Variante. Diese Gefahr wird erst abnehmen, wenn die Menschen überall geimpft sind.
In Anbetracht der enormen Kosten wäre es die beste Wirtschaftspolitik, globale Ressourcen zu mobilisieren und zu koordinieren, um die Impfstoffproduktion so schnell wie möglich hochzufahren. Die Kapazitäten müssen erweitert werden, ggf. durch die Vergabe von Unteraufträgen an weitere Unternehmen oder sogar durch die Errichtung neuer Fabriken. Wenn wir uns wirklich im „Krieg“ mit dem Virus befänden, würden die Regierungen all ihre Ressourcen auf diese eine Aufgabe konzentrieren. Stattdessen klafft eine Lücke zwischen der Rhetorik und der Realität der Impfstoffproduktion.
Es gibt gute Gründe, sich auf kommerzielle Hersteller zu verlassen, solange die Anreize stimmen. Aber das sind sie meiner Meinung nach nicht. Die Impfstoffhersteller haben wenig Interesse daran, die Produktion massiv auszuweiten. Tatsächlich wären sie finanziell schlechter dran, wenn sie es täten. Würden sie die Produktionskapazitäten so hochfahren, dass die ganze Welt innerhalb von sechs Monaten beliefert würde, stünden die neu gebauten Anlagen sofort wieder leer. Die Gewinne wären dann viel geringer im Vergleich zu den aktuellen Szenarien, bei denen die bestehenden Anlagen noch jahrelang an der Kapazitätsgrenze produzieren.
Kurzum: Der aktuelle Plan ist suboptimal für die Gesellschaft. Der derzeitige Plan ist schlecht. Das muss sich ändern, denn es gibt ein übergeordnetes gesundheitliches und wirtschaftliches Interesse an einer schnellen Produktionsausweitung. Eine schnellere Impfung würde ein öffentliches Gut liefern, das im Fachjargon als wertvolle „Externalität“ bezeichnet wird, die private Unternehmen nicht verinnerlichen.
Es gibt meiner Meinung nach zwei Modelle, um die Kapazität schneller zu erhöhen. Das erste ist, dass die Regierungen zusätzliche Subventionen für die Produktion oder Prämien für schnellere Lieferungen geben. Das würde es den Produzenten ermöglichen, den Zulieferern auch die Kosten für die Beschleunigung ihrer Produktion zu bezahlen. Schließlich müssen auch sie Überstunden machen, um neue Kapazitäten zu schaffen. Klar, dieser Ansatz wäre teuer. Aber es wäre weitaus billiger als die laufenden Kosten für Lockdowns.
Trotzdem gibt es keine Garantie, dass die Unternehmen die Produktion auf das soziale Optimum ausweiten würden. Im zweiten Modell würden die Regierungen zu einer „Covid-Kriegswirtschaft“ übergehen und die Massenproduktion anordnen. Entschädigungszahlungen an Unternehmen, deren Patente genutzt wurden, könnten später geregelt werden, wenn das Virus besiegt ist. Auch hier gibt es Risiken. Zum einen ist unklar, wie effizient Regierungen solch komplexe Produktionsaufgaben bewältigen würden. Und was ist mit der nächsten Pandemie, wenn sie irgendwann kommt? Zweifellos würden sich die Forscher um die Entwicklung neuer Impfstoffe streiten. Ob die Geldgeber sie finanzieren würden, ist eine andere Frage. Es würde von der endgültigen Einigung abhängen, die dieses Mal zwischen Regierungen und Unternehmen erzielt wird.
Es könnte eine Mischung aus Zuckerbrot und Peitsche nötig sein. Finanzielle Anreize zur Ausweitung der Produktion könnten an erster Stelle stehen. Wenn die finanziellen Anreize allein nicht ausreichen, könnten direkte Eingriffe folgen, wie z.B. die Nutzung staatlicher Patente oder die Zwangslizenzierung der Produktion.
So oder so sind die Kosten einer suboptimalen Impfstoffproduktion weder aus gesundheitspolitischer noch aus wirtschaftlicher Sicht zu rechtfertigen. Früher oder später werden meiner Meinung nach auch die politischen Kosten inakzeptabel werden. Es besteht dringender Bedarf an einem Plan B, um schnell genügend Impfstoffe zu produzieren, um uns alle zu schützen.
Wenn diese Störung jedoch zu einem tieferen Nachdenken über das Verhältnis zwischen Regierung und Regierten anregt und eine echte Stärkung der Institutionen bewirkt, dann wird das letzte Jahr als Brennpunkt betrachtet werden und dieses Jahr als eine Statistik, in der die Zahl der Infektionen und Todesfälle kontinuierlich steigt.